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异地高考“怪圈”待解 政策难产因多方博弈

时间:2016-03-19 14:54 文章来源:考点注意 点击次数:0

 

  进入12月,各地2013年普通高等学校招生网上报名陆续开始。而北京、上海、广东等各地在今年年底之前出台“外来人员随迁子女政策”的承诺也走到了时间表的尾声。而这三地的外地户籍学生们发现,明年的网上报名,均未涉及的相关内容,他们眼看就要与明年的高考失之交臂。
  在随迁子女接受义务后在当地参加和高考的政策上,正在形成中央、地方、、新移民、户籍人口等的多方博弈,而京沪两地的每一个政策似乎都会引发本地和外来人之间的冲突升级。
  这背后,我国不合理的教育财政投入机制酝酿了这个“怪圈”。而要根本改变本地人和外地人对峙的“零和游戏”,打破将高校招生指标分配到各省的计划式招生办法,真正实现高校自主招生才能让硝烟散尽。
  京沪粤三地政策动向
  进入12月,京沪粤三地的教育主管部门等都在就异地高考方案紧张地开展研讨、制定和提交审定,为年底出台做准备。
  参加过北京政策研讨的人士透露,“会议取得了一些共识”。“北京未来的政策重点会围绕外来农民工群体,以避免政策出台后可能带来的移民效应,也体现了政策向更弱势的群体倾斜;同时希望国家能取消高考计划招生体制,靠各地自己出台方案没办法根本解决这一问题,方向应该是各高校实现自主招生。”
  11月22日至12月2日,上海市政府法制办也就《上海市居住证管理办法(草案)》向公众公开征求意见,其中最引人关注的是对于外来人口的“积分制”管理,该办法被视为上海实施异地高考方案的人口信息管理基础。草案称持《居住证》A证的人员,其子女可以在本市参加中考、高考。而持《居住证》C证人员,其子女可以参加本市中职学校自主招生考试。
  而获得《居住证》A证和C证的“门槛”,均为“在上海有合法稳定职业和合法稳定住所,参加上海市社会保险”,不同之处在于“积分是否达到规定分值”。
  “居住证A证的积分,应该会参照上海现有的人才引进居住证的打分。”参与了上海相关教育政策研讨的人士分析说,而现有的上海人才引进居住证即“绿卡”的持有者,其子女已经享有在上海参加中高考的资格。而所谓北京“绿卡”的工作居住证持有者,其子女可以在北京参加中考,但高考除外。“外来人口随迁子女教育问题上,上海的各项政策都要优于北京。”他说。
  据了解上海市居住证政策的一个讨论方向是,“据相关部门测算,居住证A证持有者的子女到2015年大概会占到非户籍人员子女总数的11%。”
  对于居住证C证的办理,按草案“合法稳定住所”的规定,现有的居住在群租房、简易房、农民房等里的外来人口将被排除在外,“根据相关机构对此做过的排查,这部分人口中的学龄儿童大概占了外来学龄儿童总数的20%。”据这位参与了教育政策研讨的人士分析,“这部分人属于外来务工人员中的最底层,他们的子女现在还能享受上海的义务教育,但居住证管理办法的出台,可能会让这部分人的子女失去这个机会。”
  这意味着上海未来可能在外来务工人员子女的教育政策上面临倒退。
  今年4月,广东省下发了《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案(2012- 2014年)》,明确在2014年前,广东将试行异地务工人员子女在输入地就读学校参加中考、高考,探索省内高职高专院校接受外省户籍考生的入学申请。广东明确了“异地高考”,但“统一录取”则未确定。
  12月6日,广东省教育厅厅长罗伟其在接受媒体采访时表示,广东进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地升学的方案已基本成形,但还需进一步研究和论证,一定会在规定时间内出台。
  “同城待遇”改革因何收紧
  教育部新近公布的数据显示,2011年义务教育阶段随迁子女达1260.97万人。而截至2011年秋季开学,北京市义务教育随迁子女约47.8万人,创新高,比2010年同期增长4 .4万人,比2000年同期增长39.3万人。上海这一人数与北京接近,广东省则达339万人。
  2010年北京市海淀区曾推行义务教育阶段非户籍学生享受和户籍学生“同城待遇”的改革,结果当年和2011年非户籍学生就分别增加2000人和6000人。上海小学一、二年级的学生中,非上海户籍的孩子已经过半。广东省流入人口最多,但高考招生指标却呈逐年下降的趋势。在深圳,近七成的小学和生是非户籍。
  “上海市政府每年投入60多个亿解决外来务工人员子女的教育问题,现在还面临着义务教育阶段资源的饱和和外来人口的不断涌入。”著名教育学者、21世纪教育研究院副院长熊丙奇说。而上海市的教育经费投入已经从2009年的407亿元增长到2012年的700亿元。
  2008年到2010年世博会前夕,上海市用了3年的时间关停并转打工子弟学校,500多所经过整治留下157所民办校,政府给予补贴。从2008年开始,上海大量开放公立中小学接收原打工子弟学校的学生,入学后享受和本地学生同样的生均经费拨款。2008年,上海市同时向外来务工人员子女开放了中专和职校,父母是双农户口的学生学费全免。
  在上海市杨浦区,2008年外来务工人员子女进入公立中小学几乎是“零门槛”,只需要提供暂住证和户口本;但从2011年开始,增加了一年社保记录。“一个教室坐40个学生的标准普遍超标,中心城区对外来务工人员子女的教育政策普遍开始收紧,居住证管理办法草案中的政策收紧也并不突然。”参与上海政策研讨人士透露,“到2015年,上海剩下的157所民办校可能会再缩减1/3。”
  户籍冲突背后的教育财政分担
  在农民工随迁子女义务教育问题上,流入地政府享有极大的自由裁量权,“这和我国较为特殊的教育财政分担机制有关”。北京师范经济与工商管理学院教授袁连生说。
  1998年到2003年,国家教委和国务院先后提出以流入地政府管理为主,以公办学校接纳为主的“两为主”政策,明确了“地方政府为主负担农民工子女义务教育经费”,但中央政府没有规定自身的财政责任,也没有明确各级地方政府的责任。
  我国现行的义务教育财政体制,城市公办学校的经费主要由区县政府负担。对区县政府来说,农民工带来的税收等利益没有全部得到,但其子女的义务教育经费却要全部负担。“这是区县政府不愿接纳非户籍学生进入所属公办学校的重要原因。”
  农民工子女义务教育经费的落实是我国义务教育财政制度“最为薄弱的部分”,“要解决这个问题,应该像美国、印度、巴西、俄罗斯等国那样,财政投入以省级统筹为主。”袁连生建议。
  而对于非义务教育阶段中的阶段教育,相对于义务教育、高等教育经费投入本来就偏低,财政责任又处于法律空白,“除了学生负担的学杂费外,非户籍学生的公共教育成本应该由流入地的哪一级政府负担?”这也是袁连生一直在关注的问题。“如果实行流入地中考,非户籍生的财政投入经费与义务教育财政投入经费一样,应该以流入地省、市为主,由中央、省、市和区县共同分担。”他建议。
  在高等教育阶段,上世纪90年代的高校管理体制改革中,中央向地方大规模转移了高教投入。截至2010年,全国普通高等学校有2358所,其中地方院校(包括民办高校)占了94.7%;对于部属院校,属地政府与教育部也搞了“省部共建”。这自然造成了“大学地方化”,招生更倾向当地。教育部中国教科院教育政策研究中心主任吴霓举例,美国的州立大学和哈佛、耶鲁、麻省理工等私立大学的招生都会向本地生倾斜,因为这些学校毕竟占用了本地的土地和各种资源。
  “关键是中国的高校招生能否改变计划体制,做到分类考试、大学自主招生。”吴霓说。袁连生认为从财政投入的角度来说,异地高考比中考要好做,“因为考虑到非户籍生本地考不一定本地上,部属院校又有中央财政投入,异地高考很大程度上不会增加地方财政负担”。
  京沪两地的异地高考政策之所以最受关注,出台也最难,“关键还在于降低门槛会触及严重的既得利益”。21世纪教育研究院副院长熊丙奇指出。“高考录取分数差异,其本质是录取指标不均衡,根源就在于高考高度计划的分省集中录取制度。”他说,“推进异地高考不能变成本地人和外地人的零和游戏,应该打破将高校招生指标分配到各省的计划式招生办法,实现自主招生。”
  京沪两地的异地高考政策之所以最受关注,出台也最难,“关键在于降低门槛会触及严重的既得利益”

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